[22]这也正是比克尔提出的反多数难题质疑的焦点。

在黑格尔看来，所谓市民社会的伦理非充分性，可以概述为如下几个方面：首先，市民社会是一个需求体系(system of needs)，即需要与需要的满足。[60]例如在公私合作的模式里，议会(代表机关)就应该发挥这种全程问责的作用，从立项、任务执行(变更)、完成交付与使用整个过程议会应该以财政预算划拨手段为核心随时对公私协作的财政支出、任务推进效果进行监督和问责，及时纠正、及时防止风险。

这是一种比较初级的公私合作形态，主要表现为设立行政企业，通过行政控股来创造市场价值。借鉴当前世界的通行做法，[57]本文认为应该重点建立如下规则。四、公民参与行政的法律规制 （一）理论框架：建立公民参与行政的协商民主逻辑 前面归纳提炼的各种风险，归根结底是由于参与行政按照纯粹的市民社会逻辑或政治国家逻辑行事所导致的。必须保证每一个参与者有充足的资源。[27] 然而，通过成为利益代表人参与到公共活动中来主张自己所代表的利益，也会诱发很多由于纯粹逐利冲动所带来的风险：参与人往往在程序中只考虑自己的实质利益。

参与者应该享有作决定的权威。它既要防止行政机关蜕变为上层分利同盟或无效率的官僚机器，也要防止参与过程变成公民逐利的舞台，消解了公共性。试想，对一个贫穷的纠纷当事人而言，指望通过纠纷解决机制索取赔偿，而按照诉讼制度，尚未进入纠纷解决的实质性阶段，赔偿尚没有影子，就要事先预交一大笔诉讼费，心理冲击可想而知。

同时，应当约束信访人依法行为，培养他们的法治意识，敦促他们依法信访，遵守信访程序，自觉维护信访秩序。因此，访民多次进京上访的现象就非常普遍，有的访民甚至长期滞留北京，时间长达数年甚至十数年的都有。党中央极端重视群众工作，社会动员取向的信访制度把群众动员起来，参与到国家发动的各种政治运动和政治斗争中，保持了新政权与人民的有效互动。精神病人上访已成为基层信访治理中的难题，对信访秩序有较大冲击，信访机构和工作人员无能为力，心理疏导效果也不明显。

[27]他们利益诉求的合法性模糊，但上访的人数、频次不断增多，就可能引起政府重视，获得制度化解决，推动政策的规则化发展。第一，科层体系的完善程度还不够高，科层组织结构完备程度不够，相关法律和规章也不尽完善。

基于这种现状，信访制度的法治化改革，应当对其中的法治工作和群众工作有适度的区隔，并适用不同的处理方法。一般只有当事人和信访工作人员知晓结果，较为容易引起相关民众的猜疑。信访权的位阶和效力问题被边缘化，隐身于非法律层面，而信访制度又在实际中起到了权利救济的弥合作用。信访机构和工作人员往往只能对信访人进行心理疏导。

[19]参见班文战：我国信访制度的权利救济功能及其有效性分析，《政法论坛》2010年第2期，页143—148。一般来说，纠纷要能被依法解决，尤其是通过司法途径解决，需要满足两个条件：第一，纠纷发生在特定主体之间，形成了具体和独立的法律关系。[29]这种上访行为实质是对国家法律提出协商。科层体系内部有严格的职能分工和职位分层，以规则为治理依据，权力职责规定得清晰而细致，每个机构、部门和个人需要照章办事而不越出职权范围，不允许表现出能动性。

[18]见评论员文章：正确对待上访问题，载《人民日报》1979年10月22日，第1版。群众不息访，信访工作就不能停下来。

建立科学的诉访分离机制，从入口上规范信访，将涉诉信访从普通信访中分离，并在涉诉信访中将访的事项与诉的事项分离出来。法律的稳定性较强，遵守既定规则的严格程度较高，尤其是司法系统，必须严格依赖权威性规则，创制规则解决地方性、局部性问题和纠纷的空间较小。

精神病患者的心理和行为出现明显异常，难以被一般人理解，不能正常学习、工作、生活。[25]参见张泰苏：中国人在行政纠纷中为何偏好信访？，《社会学研究》2009年第3期，页139—162。把涉及明确法律救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，能以诉的方式解决的信访事项，由人民法院等司法机关依法解决。[6]参见林来梵、余净植：论信访权利与信访制度，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2008年第3期，页26—33。一些虽有明确主管部门，但难于处理的问题，也进入信访渠道，由信访机构进行维稳，信访机构因此成为基层政权的剩余部门。从法治视野去看信访制度，它确实承担了重要的纠纷解决功能，甚至超出了诉讼、行政复议等范围。

[23]侯猛对最高人民法院访民的调研证实了这一点。如果政府能够从信访中发现社会问题，建立信访疑难研判机制，制定更加合理的规则，信访制度就可以走上良性轨道。

信访制度与法治体系有融合、相通、交叉之处，同时，作为党的群众工作体系的重要构成部分，信访制度与法治体系也存在着很大张力。对于复杂疑难、涉及面广、社会影响大、信访人不接受终结处理的案件，在程序上要求进行听证，必要时还要以社区、村为范围召开群众代表会议进行说明。

因此，在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，就有民众向共产党政权信访，毛泽东等中央领导人曾亲自出面处理。以上四种认识还有一些共同的问题。

四、法律和政策的协商功能 信访制度在法律和政策方面的协商功能，目前在法学界几乎未引起关注。[36]因为信访制度绝不只是一种纠纷解决机制。第一，将信访工作定位于联系群众反对官僚主义，极大推进了信访制度的意识形态建设。纠纷解决机制替代功能方面的考评主要围绕权利侵害和侵权救济展开。

而群众工作的要求更高，它意味着开展信访工作时必须对群众带有深厚的感情，而不仅仅是解决纠纷。第二，申诉救济机制说将信访与司法程序严格区别，不牵涉涉诉信访，但涉诉信访却会进入信访渠道，如何回应这些诉求，在制度上悬而未决，且不好定位。

[1]也有学者认为信访兼具救济与监督的功能，但由于救济型信访在数量上占据绝对优势，所以信访制度主要是一种行政救济制度。信访权是一种复合权利，既是宪法赋予公民的具有实体内容的基本权利，也是信访人寻求救济的程序性权利。

然而，作为一种纠纷解决的替代机制，信访并非一无是处，而有着诸多优点。这些进不了法律系统的纠纷，可以被信访制度容纳，在信访系统中可以得到较好解决。

至今，信访制度的功能转向早已完成。第二，推动了信访组织建设。[27]参见陈柏峰：特定职业群体上访的发生机制，《社会科学》2012年第4期，页59—68。在社会剩余事务方面，信访制度的兜底容纳和综合处理，疏导了社会情绪，缓解了科层体系与社会之间的紧张关系

（三）建立信访疑难研判机制 健全疑难问题解决平台，商讨解决特殊疑难信访问题，在个案方面，做到诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理。从法治的视野去看作为群众工作的信访，它虽然与纠纷解决有很大重叠，但远远超出其范围。

在社会治理中，信访制度还承担了剩余事务兜底功能。毛泽东批示后，政务院即发布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，此后各级信访机构逐渐完善。

[1]参见应星：作为特殊行政救济的信访救济，《法学研究》2004年第3期，页58—71。健全教育疏导机制，引导信访人正确认识发展中存在的问题，正确处理个人利益和集体利益、局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系，帮助他们确立与当前经济社会发展阶段相适应的心理预期。